氣候預算是一項創新實踐，其將溫室氣體減排目標與財政預算編制相結合，推動形成有利于綠色低碳發展的資金配置方式。2017年，挪威首都奧斯陸作為全球首個將氣候預算付諸實踐的城市，創新性地將碳排放管理納入城市財政預算編制流程。此后，倫敦、洛杉磯等城市相繼開展了氣候預算試點。氣候預算的實踐表明，將城市氣候行動計劃中設定的溫室氣體減排目標分解到年度預算中，并明確各部門在減排措施落實、監測評估和結果報告等方面的責任，能夠提升城市氣候行動的優先級、有效性和可問責性。本文圍繞氣候預算這一議題，系統梳理了氣候預算的定義、特征和國際實踐經驗，分析了氣候預算編制的關鍵技術路徑，并結合我國國情對發展氣候預算提出了政策建議，以期為推動我國氣候預算實踐提供有益參考。
 

　　一、氣候預算的定義、國際實踐與特征
 

　　氣候預算是一項旨在將區域應對氣候變化的目標和行動全面納入財政預算編制和執行全過程的創新治理機制。它通過將例如城市氣候行動計劃中設定的溫室氣體減排目標分解到年度預算中，并明確各部門在減排措施落實、監測評估和結果報告等方面的責任，使財政資金的配置與氣候目標緊密掛鉤，從而顯著提升城市氣候行動的優先級、有效性和可問責性。
 

　　城市是溫室氣體排放的主要來源，在應對氣候變化方面肩負著不可或缺的重要角色。通過將氣候行動與財政預算相結合，氣候預算為加強城市氣候治理提供了一個強有力的抓手。一方面，氣候預算將氣候目標與具體的支出責任相掛鉤，推動各部門在制定政策和開展投資時更加系統地采取氣候行動，提高城市治理的協同性；另一方面，氣候預算通過量化溫室氣體減排目標，強化了城市政府的氣候問責制，為社會公眾監督城市氣候行動提供了重要依據。C40城市氣候領導聯盟(C40 Cities Climate Leadership Group，以下簡稱C40)作為一個專注于應對氣候變化的國際組織，致力于推動全球特大城市采取氣候行動，減少溫室氣體排放，提高城市韌性。2021年9月，C40聯合奧斯陸市啟動了為期兩年的氣候預算試點項目，旨在協助城市將氣候預算納入整體治理框架。C40開展的氣候預算試點項目所覆蓋的城市在地理區位、發展水平、治理體系等方面差異顯著，城市覆蓋奧斯陸、巴塞羅那、柏林、倫敦、洛杉磯、米蘭、蒙特利爾、孟買、紐約等。
 

　　在C40氣候預算試點項目的推動下，一些國際城市已成為這一領域的先行者，為全球城市氣候治理貢獻了寶貴經驗。奧斯陸作為全球首個將氣候預算付諸實踐的城市，創新性地將碳排放管理納入城市財政預算編制流程，實現了溫室氣體排放跟蹤與財政支出管理的有機結合。奧斯陸自2017年起正式實施氣候預算，旨在支撐實現該市到2030年溫室氣體排放量較2009年水平削減95%的氣候目標。在具體運作中，奧斯陸市的財政部門全面負責氣候預算編制與監督，將其與常規財政預算流程深度融合，實現了氣候融資收支的實時監測。奧斯陸的氣候預算通過設定硬性減排目標、聚焦關鍵減排領域、配套體制機制創新，形成了全市“一盤棋”的低碳發展格局。
 

　　氣候預算與綠色預算、碳預算是推動城市氣候行動與財政預算深度融合的三大關鍵工具，共同構成一個層次分明、側重各異卻相輔相成的氣候財政政策體系。首先，氣候預算并非碳預算的同義替換，兩者既存在緊密聯系又有顯著區別。碳預算是指為將全球變暖控制在特定溫度閾值內，在未來一定時間內所允許的二氧化碳累計排放總量。氣候預算則以碳預算測算的城市年度減排任務為基礎，將減排任務融入城市財政運行的方方面面，是自下而上確保碳預算落到實處的關鍵抓手。如果說碳預算回答了未來尚可排放多少的問題，氣候預算則側重于回答當下如何更高效配置有限排放空間，破解減排與發展的平衡困局。其次，氣候預算是綠色預算的重要構成要素。綠色預算是指對環境及綠色發展負責任的預算編制，通過應用預算決策工具來幫助實現環境目標，包括評價預算和財政政策對環境的影響，評估預算和財政政策與國家國際氣候承諾的一致性，以及收集更多信息以促進有關可持續發展的高質量討論。氣候預算聚焦溫室氣體減排這一具體目標，是將綠色預算理念落實到應對氣候變化領域的一項制度創新。一方面，氣候預算進一步聚焦、細化綠色預算對環境因素的考量，重點關注溫室氣體排放維度；另一方面，在綠色預算倡導事后評估的基礎上，氣候預算更注重事前引導，在財政資金配置源頭發力，以預算剛性約束倒逼減排。由此觀之，氣候預算是綠色預算從宏觀走向微觀、從方向性原則轉向可操作實踐的關鍵一環，代表了綠色預算在氣候治理領域的前沿探索。
 

　　二、氣候預算編制的關鍵技術路徑
 

　　氣候預算編制是一個系統化的過程，通過將城市氣候目標與財政預算相結合，促進減排行動的有效實施和資金保障。為確保氣候預算編制的科學性和有效性，城市通常遵循以下步驟。
 

　　首先，氣候預算編制的首要任務是全面評估城市溫室氣體排放現狀，厘清排放結構，開發參考情景，為設定科學合理的減排目標奠定堅實基礎。城市需要根據氣候預算的覆蓋范圍，選擇適當的溫室氣體核算標準和工具，編制排放清單，測算基準年和歷史年份的排放水平，厘清不同行業和活動的排放貢獻。在此基礎上，城市需要模擬參考排放情景，預測在不采取新的減排政策和行動的情況下未來的排放趨勢。參考預測需要綜合考慮人口增長、經濟發展、技術進步等關鍵驅動因素的影響。在氣候預算編制中，參考預測與目標排放軌跡之間的差距，即為需要通過實施減排行動來彌合的排放缺口。
 

　　其次，氣候預算目標的設定需要統籌兼顧長期愿景和短期行動，聚焦重點領域和關鍵任務。一方面，氣候預算應銜接城市長期氣候承諾，將遠期目標分解為年度減排任務，確保近期行動與長遠規劃相呼應；另一方面，氣候預算要立足城市自身條件，圍繞關鍵領域和重點任務，因地制宜確定預算期內的減排重心，指導資源配置。在目標和路徑確立后，城市需要采用適當的情景分析工具，評估各項行動減排效果的疊加情況，同時考慮不同行動間的相互作用，提出綜合減排情景預測。通過對比行動減排軌跡與事先設定的年度排放限額，城市可以評估擬議行動的目標達成度，及時發現潛在偏差并采取應對調整。
 

　　最后，將氣候預算深度融入財政預算管理全流程，建立“目標-行動-資金-考核”的閉環運行機制，是確保減排行動落地見效的關鍵所在。城市需要將溫室氣體排放清單、參考情境、目標軌跡、擬議行動的減排效益、成本估算、牽頭部門、績效指標等關鍵信息，在適當環節整合到財政預算編制流程和預算文件中；同時，城市應參考行動設計時制定的關鍵績效指標，持續跟蹤各項行動的實施進度和階段性產出，建立常態化的監測機制。城市還應定期采用綜合性評估指標，如分部門減排指標，評估氣候預算執行的綜合成效，診斷與預期目標的差距。監測評估結果應形成周期性成果報告，用于向利益相關方通報實施進展，總結經驗教訓，為優化下一年度氣候預算奠定基礎。。
 

　　氣候預算是一項將城市應對氣候變化的目標和行動全面納入財政預算編制與執行全過程的系統性治理創新。與傳統預算相比，氣候預算最顯著的特征在于其目標導向性和系統性。氣候預算以減排目標為牽引，將碳中和作為城市財政運行的內在要求，通過減排責任分解、績效評價等機制，系統性重塑財政資源配置方式，推動氣候行動成為預算編制不可或缺的有機組成。可以說，氣候預算是一項從頂層設計到基層執行、從目標設定到行動落實全流程、一體化的氣候治理制度變革，通過建立“目標-行動-資金-考核”的有機閉環，破解過去氣候行動“重承諾、輕行動、缺投入、少問效”的困局，為城市氣候治理現代化提供了根本性的制度保障。
 

　　三、中國開展氣候預算試點的政策建議
 

　　首先，建議中央層面開展氣候預算的戰略研究，逐步將應對氣候變化納入財政預算框架。一是建議在財政部、國家發展改革委等部門的主導下，有序開展氣候預算以及相關綠色預算、碳預算等領域的理論探索和實踐總結，厘清氣候預算的基本概念、編制流程、實施路徑等，為氣候預算納入預算管理體系奠定基礎。二是建議開展氣候預算與“雙碳”目標銜接機制的相關研究，通過深入分析實現碳達峰、碳中和目標對財政資金投向的影響，研究建立溫室氣體減排目標與財政資金配置的聯動機制，引導形成有利于綠色低碳發展的財政政策和資金配置格局。三是建議開展氣候預算的綜合協調機制研究，通過系統梳理氣候預算可能對經濟、社會、民生等領域產生的影響，研究科學平衡各項政策目標的方法和路徑，促進氣候預算在服務國家發展大局中發揮積極作用。
 

　　其次，建議在現有政府組織架構基礎上，健全氣候預算的統籌管理和部門協同機制。一是建議可以在碳達峰碳中和工作領導小組下設立由國家發展改革委、財政部、生態環境部等部門組成的氣候預算工作專班，負責推動各部門將氣候行動全面融入預算編制、執行、監督等環節。二是建議進一步強化財政部門在氣候預算編制中的主導作用，利用現代預算制度改革的有利契機，加快研究氣候預算管理機制，并通過與部門預算、轉移支付、績效管理等各項管理制度的有效銜接，引導地方各級政府積極參與、形成合力。三是建議充分發揮生態環境部、住房城鄉建設部等部門在溫室氣體排放管理、低碳城市建設等方面的專業優勢，建立多部門參與的工作協調機制，為氣候預算在重點領域、關鍵環節的精準落地提供有力支撐。
 

　　再次，建議統籌考慮地區自身發展優勢和主觀意愿等多重因素，在科學評估的基礎上擇優確定氣候預算試點。一是建議優先選擇在相關領域已有良好工作基礎的地區開展試點。一方面，可以重點考慮在全面深化改革開放試驗區、自由貿易試驗區、國家級新區等區域選擇試點城市。這些區域是我國改革開放的前沿陣地，長期以來聚焦體制機制創新，具有開展氣候預算制度創新的改革基礎，有望發揮引領帶動效應。另一方面，建議關注在氣候投融資、綠色金融改革創新、適應氣候變化等試點城市和地區。相關試點城市普遍具備較強的政策供給能力、市場資源配置能力和社會動員能力，在推動氣候友好型投資、培育綠色低碳產業、倡導綠色生活方式等方面形成了系統性政策工具和行動方案。以這些城市作為氣候預算改革的突破口，可以充分對接服務國家氣候治理戰略，增強財政資金投入的精準性和協同性。二是建議由中央層面牽頭研究制定科學規范的試點城市篩選指標和管理辦法，從區域發展水平、資源環境本底、產業結構特征、財政狀況、溫室氣體排放等維度對候選城市的客觀條件進行綜合評估。同時，還應充分考慮城市自身在氣候治理工作中表現出的主觀意愿和行動力。對候選城市的氣候治理戰略規劃、已有政策舉措、參與試點的積極性等進行深入評估，選擇發展愿景契合、改革意愿強烈、帶頭示范作用突出的城市作為試點。
 

　　最后，建議統籌考慮我國能源結構、數據基礎等因素，合理界定氣候預算的覆蓋范圍，分步推進氣候預算編制。鑒于我國以煤炭為主的化石能源消費現狀，建議將二氧化碳減排作為氣候預算的優先任務，未來再根據數據質量和管理能力的提升，將甲烷等其他溫室氣體納入預算管理。在此基礎上，建議系統加強氣候預算量化分析所需的數據積累和技術方法研究。一是建立健全溫室氣體排放數據的常態化統計和報告制度，夯實氣候預算編制的數據基礎；二是充分運用多情景分析、成本效益評估等技術手段，科學評估不同減排路徑的效果和影響，并據此制定因地制宜的氣候預算編制指南，明確各地區、各部門的核算邊界和編制流程。三是建議加快構建科學規范、公開透明的氣候預算績效評價體系，強化跟蹤問效和結果運用，切實把黨中央、國務院關于加強生態文明建設的決策部署落到實處。
 

　　作者：
 

　　龐心睿 中央財經大學綠色金融國際研究院氣候金融研究中心研究員
 

　　研究指導：
 

　　劉慧心 中央財經大學綠色金融國際研究院氣候金融研究中心執行主任
 

　　原標題：IIGF觀點 | 龐心睿：城市綠色轉型的制度創新之路——氣候預算的理論與實踐