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1 廢標的廢標，停貸的停貸，115號文“后遺癥”效應凸顯
盡管國辦函〔2023〕115號文《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》已頒布逾半年，但這半年來，由其引發的政策漣漪、行業熱議以及導致的“后遺癥”效應，仍未“喧囂塵上”。過去半年，不少環保項目都因為PPP新機制的調整而廢標。據不完全統計，僅在國辦函115號文發布后的三個月內(即從2023年11月27日至2024年1月22日)，河北、江西、內蒙古、廣東、山東等7個省市的8個環保項目就因政策調整而終止招標。
這些項目，無論是污水處理設施、垃圾焚燒發電，還是水環境綜合治理和水質凈化PPP項目，廢標的原因幾乎一致，均因為未能適應政策調整、不符合PPP新機制的要求，而宣布終止招標。
還有一些新招標的項目，如新民垃圾焚燒發電項目，為避免踩到115號文的紅線，在招標文件中就明確規定，“聯合體中民營企業股權合計占比不低于51%”；大慶市東風污水處理廠項目也在招標文件里明確標注了“民營企業(或外商投資企業)股權占比不低于35%”的股份占比。這些都是以往招標文件不曾見過的規定。
此外，國辦函115號文不僅影響新增項目，還影響存量項目的融資進度。
據第一財經報道，某國有企業負責人王先生，他負責PPP項目就遭遇了銀行停貸的問題。這個項目在2022年底完成招投標簽署了合同，但由于2023年2月之后PPP被叫停，此后11月PPP新機制出臺，國有銀行對存量PPP項目處于觀望狀態，不愿貸款，導致項目融資受阻而無法繼續開展的情形。
可以說，這半年來，由于對政策的理解不同、執行不一，市場亂象叢生，政府、金融機構、項目業主、咨詢機構，糾偏的糾偏、廢標的廢標、停貸的停貸，調整的調整，大家都在摸索中前行。
那么，跟上一輪的PPP模式比，這次國辦函115號文推出的PPP新機制，到底有啥獨特之處，能引發“廢標潮”？所謂“糾偏”，究竟是糾正舊PPP模式存在的哪些根本性問題？對于固廢項目領域，隨著PPP新政的出臺，特許經營模式是否仍能發揮效用？特許經營與PPP之間，又有著怎樣錯綜復雜的歷史聯系與相互影響？
本篇將對問題抽絲剝繭、逐一闡述，從住建部2002年啟動的特許經營市場化改革說起，談到2014年財政部主導的PPP模式擴張期，最終說到當前發改委牽頭推出的PPP新機制，通過梳理歷史脈絡、解析現行規定，就能知曉國辦函115號文出臺的背景、初衷及其背后的深刻考量。在此基礎上，PPP新機制所引發的廢標潮現象也就“不言而喻”了。
2 從BOT到擴大化PPP，再到PPP新機制
2014年之前，是沒有PPP這個“舶來品”的，市政公用服務領域基本上采用特許經營BOT(投資--建設--運營)模式。
BOT模式最早起源于2002年，迄今已有20多年的歷史了。2002年，原建設部連發兩道文件——[2002]1591號文《關于印發推進城市污水、垃圾處理產業化發展意見的通知》和建城[2002]272號《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，大刀闊斧推動市政公用行業市場化改革。2004年，又上升法律層面，頒布《市政公用事業特許經營管理辦法》。
這些文件核心思想，就是政府開放市政公用事業，將旗下的供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理等領域業務，以招投標形式和BOT模式，引入一批有資金、有技術和項目運營經驗的資本方參與投資建設，后期政府按照收取上來的水費、燃氣費、取暖費、垃圾處理費等資金，按照合同約定和考核方式支付給資本方，以彌補他們前期投資建設成本。
如此一來，特許經營模式既幫政府解決沒錢又想做事情的難題，又帶來了先進的技術、管理經驗和專業力量，推動了市政公用事業產業化進程。
正因為如此，從2002年起，特許經營模式在市政公用領域大放異彩，特別是在垃圾處理和污水處理方面，不僅推動了這些行業的快速發展，還成功培育了眾多產業化企業，同時有效避免了政府隱形負債的問題。
然而到了2014年，PPP模式開始逐漸興起，類似于BOT(建設-經營-轉讓)模式，PPP初心也是引入社會資本的專業技術、管理經驗和資金，以提升公共服務的管理效率。
同時，相較于BOT，PPP模式適用范圍更加廣泛，從以前的市政公用行業拓展到了醫療、教育等多個公共服務領域，只要項目經過“兩評一案”財政論證合規，均可采用PPP模式實施，這一時期PPP也被稱為擴大化的PPP模式。PPP一經推出，就受到地方政府大力歡迎，甚至某些政府直接出資并占股設立融資平臺和項目公司，既當裁判員又當運動員，直接參與項目實施，也變相地將項目投資、建設風險轉移到地方政府，成為當地政府新型融資手段。
然而，隨著時間的推移，PPP模式在落地的過程中開始暴露出許多問題。從2017年11月開始，財政部以92號文為開端，對明股實債、執行走偏的PPP項目進行強監管重規范，眾多不合規的PPP項目叫停、出庫，再加上隨后的資管新規一起，使得曾經大水漫灌的融資渠道收緊，部分涉水的環保上市民企頂不住壓力，資金鏈斷裂、深陷財務危機，不得不出售股權尋求國資輸血，有的直到現在也沒有完全走出來。
低潮幾年，直到2023年2月，國家審計署對全國PPP項目進行審計發現大量的問題，才全面叫停全國PPP項目，與此同時財政部PPP庫也關閉、停止項目入庫。
在調查審計的過程中能夠，他們發現：
第一，由于PPP模式適用范圍擴大，這一時期大量非經營性基礎設施項目借機投資紛紛上馬，導致地方財政壓力增大；
第二，部分PPP項目公共服務預算占比過高，突破10%警戒線，財承論證能力形同虛設。
為了嚴控地方債，雖然財金〔2015〕21號《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》明文規定，每一年度全部PPP項目安排的財政支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%，但在實際執行過程中，各地以可行性付費、可行性缺口補助、固定回報等各種突破財承10%的方式層出不窮，財政承受能力形同虛設，使得項目進入運營期后政府難以償還債務，地方債務危機頻發。
列舉幾個水務領域的案例，就會發現PPP項目中可用性付費占比過高的現象并不鮮見。比如某海綿城市水環境綜合治理項目，總投資約9億元，合作期12年，合作期內政府付費總額約17.5億元，其中可用性付費約16.1億元，占總付費金額的94%；再如某市生態建設公園PPP項目，總投資7.5億元，合作期10年，合作期內政府付費總額約11.6億元，其中可用性付費10.4億元，占總付費的91%。
這類PPP項目由于使用者付費較少，又沒有較好的運營收益，僅靠政府可行性付費補貼，長此以往不僅推高政府的隱形負債，而且極其容易導致項目爛尾或者“豆腐渣”工程。
第三，政府給予社會資本固定回報，違背了PPP合作的風險共擔原則，導致項目運營期風險與收益不匹配。
針對這些問題，2023年2月國家緊急叫停了部分PPP項目，并廢止了相關文件。隨后，在2023年11月，發改委牽頭出臺了國辦函115號文《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》，以及2024年第17號令《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等配套政策，標志著PPP新機制時代開啟。牽頭部門也由之前的財政部門調整為發改部門，并以2023年2月為分水嶺，對新舊項目進行分類處理，對在此之前未完成招標采購的項目以及后續新實施的PPP項目，均按PPP新規執行。
3 調整、糾偏，新舊PPP模式要點對比
相較于上一輪擴大化的PPP模式，本次PPP新規做了以下幾方面變動：
(1)限定領域。PPP項目被嚴格限定在有經營性收益的領域，特別是生態保護和環境治理領域中的城鎮污水垃圾收集處理及資源化利用等項目，意味著未來適合PPP模式的項目可能并不會太多，市場規模將不可避免的大幅縮水。
(2)聚焦使用者付費。明確PPP項目應聚焦使用者付費項目，項目經營收入需覆蓋建設投資和運營成本，并具備投資回報，不得額外增加地方財政未來支出責任。
(3)政府付費按規定補貼運營，不補貼建設成本。杜絕通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可行性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。
這幾條直擊要害，直指上一階段PPP存在的問題，措辭嚴厲的背后既是為了糾偏，也是為了嚴控地方債，傳遞出兩層意思：
一方面對于缺乏運營收入，主要依靠政府付費的非經營性項目，無法再采用PPP模式實施，所以有人說這相當于對使用者付費不明確的PPP項目判了“死刑”。
但另一方面，對于使用者付費無法覆蓋投資建設成本的準經營項目，政府方也可以在“不因PPP模式額外新增地方財政未來支出責任”(有點拗口，實際上就是不能增加地方債)的大原則下給予支持，建設期以中央資本金給予投資支持，但該類項目對使用者付費的占比多少是否有要求，運營補貼的具體界定，115號文并沒有給出答案。
(4)優先民企參與并占股，試圖改變以往民企入場難、國資“獨霸”的格局。這在垃圾固廢處置、垃圾焚燒發電、農林廢棄物等業務領域非常明顯，國辦函115號文不僅最大程度鼓勵民營企業參與固廢PPP項目，而且要求獨資或控股；對于污水處理、管網、供水、交通運輸、物流、機場等涉及到國計民生項目，要求民企占比也不低于35%，這都是以往PPP項目不曾有過的“硬性規定”，一定程度上杜絕了上一輪PPP項目地方國資、城投機構或者披著政府“外衣”的各類平臺公司直接參與投資、建設，將風險轉移給政府方的行為。
(5)強化運營導向，嚴防以往建成直接移交政府“拉長版BT”模式。新機制強調以運營為核心、以績效為導向，推動PPP項目由重建設向重運營轉變。
4 PPP新規下項目廢標原因猜想，原有內定中標人身份背景不符？
分析完新舊PPP模式的區別，PPP新規下為何出現“廢標潮”就不難理解了，不外乎以下幾方面原因：
(1)嚴控地方債的“緊箍咒”下，政府方考慮政策、資金壓力，鋪項目動力不足
近年來宏觀經濟形勢下行、房地產行業又不景氣，政府收入來源減少，PPP項目投資又大，再加上新規明確要求不因PPP模式額外新增地方債的，導致傳統靠舉債搞建設、鋪項目的模式行不通，這種情形下，政府方考慮到政策、資金壓力，在項目推進上顯得猶豫不決，新建項目動力不足。
(2)社會資本方擔憂項目收益不高，經濟賬不劃算
為了嚴控地方債，PPP新規明確政府付費按規定補貼運營，不補貼建設成本，杜絕通過可行性付費、行性缺口補助、承諾保底收益率等任何方式彌補建設成本和運營成本，項目經營收入需覆蓋建設投資和運營成本，這一系列規定幾乎堵住了過去PPP項目因使用者付費不足，通過可行性付費、行性缺口補助、承諾保底收益率等來增加額外收益，彌補建設和運營成本不足的“漏洞”，這對社會資本方來說傷害性極大。
以環保行業為例，PPP項目投資大、回報期長，除了垃圾焚燒、餐廚垃圾、市政污水等少數傳統業務賽道有使用者付費機制和項目運營收益(但也存在能否覆蓋投資建設成本以及后期補貼能否及時支付的風險)之外，其他的如流域治理、水環境綜合整治、農村污水、海綿城市、市政管網、礦山修復等領域項目，使用者付費機制不明確，項目收益率本就不高，若無保底收益率等其他利好邊界條件，經濟賬不劃算，社會資本方是沒有意愿和動力投建。
(3)不符合民企優先參與并占股的要求
PPP新規最大程度鼓勵民營企業參與并占股，并發布了支持清單，這在一定程度上打破了原有央企、地方國企、省級環保集團主導的局面，導致部分已中標不符合新規定的國有企業項目被廢止。
正如前一陣子某業內朋友投標失敗，感慨地說：其實招標開始的時候，游戲已經結束了，甲方下定決心開始發標書，說明他們已經有答案了。
這也是為什么國辦函115號文政策發布之后，引發起環保項目廢標潮最大的原因，很可能原有內定中標人身份背景不符，或是本級地方國資、央企等，沒有響應新機制最大程度要求民企參與的精神。
(4)高門檻與高標準
PPP新規對特許經營者的選擇提出了更高要求，更加要求其項目管理經驗、專業運營能力、企業綜合實力和信用評級狀況，部分投資者因不符合要求而被淘汰。
5 結語
總的來說，這次PPP新規，無論是從參與主體，還是付費模式，不僅是對舊機制的糾偏，更是一次觸及框架和本質的重新調整。由于調整力度較大、程度較深，執行過程由于理解不一，短期出現廢標、停貸等亂象是很正常的。
但是，就長期而言，PPP新規引發行業思考仍值得關注。下一篇，我們將重點探討PPP新政下四大問題：
(1)清掃保潔、垃圾收運、垃圾中轉站、垃圾焚燒發電廠，哪些環節可以實施特許經營模式？
(2)可否授權本級國有企業經營，若不能，地方環保集團又該如何？
(3)新政不補貼建設成本，只補貼運營成本，如何考慮？建設成本能否收回？
(4)項目實施清單重民企輕國企，國有企業與民營企業何去何從？以及對行業未來發展走向進行幾點預判。
原標題：廢標的廢標，停貸的停貸！PPP新規“后遺癥”來了
