“未來(lái)城鄉(xiāng)供水一體化的發(fā)展，離不開(kāi)管理體制的改革，市縣級(jí)城鄉(xiāng)供水可能會(huì)由一個(gè)部門管理，核心是標(biāo)準(zhǔn)層面的統(tǒng)一”。2022年8月25日，在第七屆供水高峰論壇上，水利部農(nóng)村飲水安全中心處長(zhǎng)、中國(guó)農(nóng)業(yè)節(jié)水與農(nóng)業(yè)供水技術(shù)協(xié)會(huì)供水分會(huì)主任張漢松，以“城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì)”為題進(jìn)行了主旨演講。張漢松系統(tǒng)介紹了城鄉(xiāng)供水一體化的推進(jìn)背景、典型省區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀與“十四五”工程規(guī)劃建設(shè)情況，并對(duì)新時(shí)期城鄉(xiāng)供水融合發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了分析和判斷。
 

　　一、為什么要推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化？
 

　　(一)全球農(nóng)村供水發(fā)展情況
 

　　2002年世界衛(wèi)生報(bào)告《減少威脅和促進(jìn)健康生活》把不潔凈飲用水列為影響人民生命健康的十大威脅之一。聯(lián)合國(guó)2000年提出千年發(fā)展目標(biāo)：在2015年以前將無(wú)法持續(xù)獲得安全飲用水的人口比例減半。我國(guó)提前完成了這一目標(biāo)。2015年9月，聯(lián)合國(guó)在聯(lián)合國(guó)峰會(huì)上正式宣布了聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)。可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)第6條提出：“人人享有清潔飲用水和健康的衛(wèi)生設(shè)施，獲得安全飲用水、環(huán)境衛(wèi)生和個(gè)人衛(wèi)生是人類健康和福祉最基本的需求”。《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》：到2030年，人人都能公平獲得安全和可負(fù)擔(dān)的飲用水。
 

　　根據(jù)聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)和世界衛(wèi)生組織數(shù)據(jù)，截至2017年底，全球農(nóng)村實(shí)現(xiàn)管道供水(自來(lái)水)的用戶比例達(dá)40%，低于城市水平(64%)。其中，發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村地區(qū)管道供水比例超過(guò)95%，欠發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的差距很大。目前發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村自來(lái)水普及率達(dá)到90%，其中27個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村自來(lái)水普及率達(dá)到100%。
 

　　(二)我國(guó)農(nóng)村供水發(fā)展水平
 

　　總體上，我國(guó)農(nóng)村自來(lái)水普及率已經(jīng)超過(guò)世界平均水平，在發(fā)展中國(guó)家屬于領(lǐng)先水平。但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的農(nóng)村自來(lái)水普及率還比較低，且還存在城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、工程規(guī)?；粔蛞约肮こ踢\(yùn)行管護(hù)薄弱等問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村規(guī)模化供水工程比例較高，已形成城鄉(xiāng)供水協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。
 

　　(三)城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展背景和要求
 

　　國(guó)家層面對(duì)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施融合發(fā)展提出了明確的要求。2019年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》，提出推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施融合發(fā)展，推動(dòng)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌。
 

　　水利部發(fā)布的《全國(guó)“十四五”農(nóng)村供水保障規(guī)劃》提出：到2025年，全國(guó)農(nóng)村自來(lái)水普及率達(dá)到88%，提高規(guī)?；┧こ谭?wù)農(nóng)村人口的比例；有條件的地區(qū)，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水統(tǒng)籌發(fā)展和規(guī)模化發(fā)展。在區(qū)域布局上，“十四五”規(guī)劃明確指出：東部地區(qū)統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，重點(diǎn)發(fā)展規(guī)?；┧?。中部地區(qū)充分利用大水源，優(yōu)化農(nóng)村供水工程布局。西部地區(qū)主要是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)農(nóng)村供水成果。可以看出，不同區(qū)域的農(nóng)村供水發(fā)展重點(diǎn)有所不同，實(shí)際上，中東西部地區(qū)有條件的地區(qū)都在推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)。
 

　　二、城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀與需求
 

　　(一)城鄉(xiāng)供水一體化定義
 

　　業(yè)內(nèi)對(duì)城鄉(xiāng)供水一體化的定義有不同的理解。《中國(guó)水利百科全書(shū)》中將城鄉(xiāng)供水一體化解釋為：指在有條件的地方，實(shí)施集約化供水的資源整合，對(duì)城市和農(nóng)村供水實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務(wù),形成以城市水廠為主的規(guī)?；┧赂窬?全面構(gòu)筑供水市場(chǎng)配套服務(wù)體系,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水同網(wǎng)、同質(zhì)、同服務(wù)，保障城鄉(xiāng)居民飲用水安全。最新的《福建城鄉(xiāng)供水一體化工程建設(shè)導(dǎo)則》(2022年3月)認(rèn)為，城鄉(xiāng)供水一體化是以區(qū)域?yàn)閱卧?，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)，以城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)延伸和規(guī)?；┧疄橹?，小型集中供水為輔的城鄉(xiāng)供水體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同質(zhì)同服務(wù)的供水保障模式?！督魇∞r(nóng)村供水條例》中對(duì)城鄉(xiāng)供水一體化的定義與福建提出的基本一致。張漢松強(qiáng)調(diào)，結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，福建、江西對(duì)城鄉(xiāng)供水一體化的定義是比較準(zhǔn)確的，這其中的關(guān)鍵是“同質(zhì)、同服務(wù)”。
 

　　(二)各地城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀與需求
 

　　從全國(guó)來(lái)看，江蘇已率先在全省實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展，整體上達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平。
 

　　江西起步較早，從“十一五”后期就啟動(dòng)了供水一體化建設(shè)，進(jìn)展也比較快，現(xiàn)在已經(jīng)有不少市縣實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)供水一體化。2020年提出了全省全面推進(jìn)新時(shí)代城鄉(xiāng)供水一體化，讓廣大農(nóng)村地區(qū)居民喝上安全水、放心水、幸福水。
 

　　安徽“十四五”規(guī)劃提出，建設(shè)城鄉(xiāng)供水一體化工程95處，不同片區(qū)的策略和重點(diǎn)工作不同。皖北地區(qū)依托調(diào)水工程進(jìn)行跨地區(qū)調(diào)水，到2025年底前，完成城鄉(xiāng)供水地下水源替換。江淮丘陵區(qū)，有條件的開(kāi)展大型河湖地表水源置換中小型地表水源的取水工程建設(shè)，發(fā)展城鄉(xiāng)一體供水。沿江圩區(qū)，主要以發(fā)展城鄉(xiāng)一體供水為主。
 

　　河北結(jié)合“十三五”南北水調(diào)中線工程建成通水和開(kāi)展地下水超采綜合治理工作，全力開(kāi)展農(nóng)村生活水源江水置換，推進(jìn)受水區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化進(jìn)程，已在61個(gè)縣(市、區(qū))實(shí)施江水置換工程，受益人口達(dá)到1354萬(wàn)。“十四五”期間計(jì)劃投資300多億元，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展。
 

　　河南在“十四五”規(guī)劃中提出“四化”：供水工程規(guī)模化、供水建管城市化、飲用水源地表化、城鄉(xiāng)供水一體化。依托南北北調(diào)中線水源工程、引黃工程、引江濟(jì)淮工程等通過(guò)水源置換，重點(diǎn)解決沿黃河和海河流域地下水嚴(yán)重超采地區(qū)的水源水質(zhì)不穩(wěn)定問(wèn)題。
 

　　山東是全國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化最早的省份之一。“十四五”規(guī)劃提出，到2025年，規(guī)?；こ坦┧丝诟采w比例大于85%，城鄉(xiāng)供水一體化率達(dá)到70%。這一規(guī)劃目標(biāo)在全國(guó)也是比較超前的。
 

　　湖南計(jì)劃在“十四五”期間整縣推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)縣20個(gè)，工程投資90億元。重點(diǎn)在環(huán)洞庭湖片區(qū)、湘西片區(qū)和長(zhǎng)株潭片區(qū)。
 

　　陜西是最早對(duì)城鄉(xiāng)供水立法的省份，在“十四五”規(guī)劃提出：新建和改擴(kuò)建城鄉(xiāng)供水一體化工程(農(nóng)村部分)97處，萬(wàn)人工程195處。重點(diǎn)在關(guān)中地區(qū)，涉及51個(gè)縣(市、區(qū))。
 

　　新疆“十四五”期間，計(jì)劃在有條件的地區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)，規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)供水一體化供水工程70處，其中新建工程37處，改擴(kuò)建工程33處；設(shè)計(jì)供水規(guī)模覆蓋人口1000萬(wàn)以上。
 

　　寧夏“十四五”將城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展作為工作重點(diǎn)，提出以黃河水為主要水源，以涇河水和當(dāng)?shù)氐叵滤疄檠a(bǔ)充水源，依托重點(diǎn)供水工程，全自治區(qū)形成8大供水片區(qū)，工程總投資近200億元。
 

　　福建是全國(guó)城鄉(xiāng)供水一體化推進(jìn)最快、投入力度最大的省份之一。“十四五”利用地方專項(xiàng)債推進(jìn)全省城鄉(xiāng)供水一體化，總投資約為500多億元。其中，工程建設(shè)投資約400億元，并購(gòu)縣級(jí)城區(qū)經(jīng)營(yíng)性水務(wù)凈資產(chǎn)為約130億元。在融資時(shí)充分利用了地方專項(xiàng)債和銀行的政策性貸款，利率更有優(yōu)勢(shì)。
 

　　三、城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展趨勢(shì)分析
 

　　張漢松指出，近幾年我國(guó)大力推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展，各地積累了不少好的做法和經(jīng)驗(yàn)，但總體來(lái)看，城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展還處于初期階段，需要不斷地總結(jié)和完善。推動(dòng)城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展總的方向是正確的，發(fā)展趨勢(shì)也是比較清晰的。
 

　　(一)縣(市)城鄉(xiāng)供水由一個(gè)部門管理
 

　　現(xiàn)在城鄉(xiāng)供水的部門管理職責(zé)是比較清晰的，按照機(jī)構(gòu)改革“三定”方案，水利部與住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部分別管理農(nóng)村供水和城市供水，省廳和市縣局都類似。市縣水利局具體負(fù)責(zé)農(nóng)村飲水安全、節(jié)水灌溉等工程建設(shè)管理，市縣城管局具體負(fù)責(zé)城市供水、節(jié)水、排水等監(jiān)督管理和行業(yè)指導(dǎo)。
 

　　今后的改革趨勢(shì)是什么？張漢松認(rèn)為在中央和省級(jí)職責(zé)不變的情況下，市縣可以統(tǒng)一管理，即由當(dāng)?shù)卣_立一個(gè)城鄉(xiāng)供水的主管部門，可以是水利局，也可以是城管局。目前有的地區(qū)已出現(xiàn)這種情況，由水利局或城管局統(tǒng)管城鄉(xiāng)供水業(yè)務(wù)。水利局主管的優(yōu)勢(shì)是有利于實(shí)現(xiàn)從水源、水廠到管網(wǎng)一體化管理，特別是水庫(kù)由水利局管理的情況下。城管局主管的優(yōu)勢(shì)是供水管理的技術(shù)力量強(qiáng)，在水質(zhì)凈化、水質(zhì)檢測(cè)、經(jīng)營(yíng)運(yùn)維等方面有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村供水的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中得到一個(gè)重要的啟示，城鄉(xiāng)供水基本上都由同一個(gè)部門在管理，核心是標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。
 

　　(二)通過(guò)立法來(lái)促進(jìn)城鄉(xiāng)供水健康發(fā)展
 

　　地方層面，福建、江西、陜西、重慶都印發(fā)了各自的農(nóng)村供水條例或城鄉(xiāng)供水條例。國(guó)家層面正在積極推動(dòng)出臺(tái)《農(nóng)村供水條例》，希望從法制層面對(duì)供水部門職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、供水管理、用水管理、供水安全、法律責(zé)任等做出明確規(guī)定，特別是明晰政府、市場(chǎng)、供水單位、用水戶之間的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，解決農(nóng)村供水發(fā)展中的難題。
 

　　(三)城鄉(xiāng)供水建設(shè)與管理標(biāo)準(zhǔn)逐步統(tǒng)一
 

　　水質(zhì)方面，最新發(fā)布的《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》(GB 5749-2022)規(guī)定，小型集中式供水和分散供水只有4項(xiàng)指標(biāo)在條件受限時(shí)可以放寬。相較于GB 5749-2006版，城鄉(xiāng)供水的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)差距縮小，得到了統(tǒng)一。
 

　　用水量方面，目前我國(guó)農(nóng)村居民的生活用水量與我國(guó)城市居民相比要低得多，農(nóng)村每人每日生活用水量約為50-120L，而城市約為80-180L。與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)如美國(guó)、日本、歐盟等相比，我國(guó)農(nóng)村居民的生活用水量也較低。
 

　　用水定額方面，各地出臺(tái)了相應(yīng)的《建設(shè)導(dǎo)則》，將城市和農(nóng)村的用水定額標(biāo)準(zhǔn)逐步縮小差距。例如，福建的導(dǎo)則中，依據(jù)《福建省行業(yè)用水定額》(DB 35/T772-2018)中給出了農(nóng)村居民(90-150L/人•d)和城市居民(120-180L /人•d)的生活用水定額范圍。
 

　　技術(shù)規(guī)范方面，《村鎮(zhèn)供水工程技術(shù)規(guī)范》(SL310-2019)在確定水處理技術(shù)、設(shè)備、工藝參數(shù)等時(shí)，也參考了《室外給水設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50013-2018)相關(guān)規(guī)定，一定規(guī)模的工程逐步向城市供水標(biāo)準(zhǔn)看齊，以保障供水安全。
 

　　(四)省級(jí)水投公司在城鄉(xiāng)供水領(lǐng)域日益活躍
 

　　目前在很多地方，省級(jí)的水務(wù)投資公司和市縣級(jí)的水務(wù)投資公司都是城鄉(xiāng)供水工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的主體，發(fā)揮了越來(lái)越大的作用。城鄉(xiāng)供水既有公共產(chǎn)品屬性，也有市場(chǎng)商品屬性，因此，城鄉(xiāng)供水一體化建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“兩手發(fā)力”，既要發(fā)揮好市場(chǎng)配置資源的作用，又要發(fā)揮好政府的作用。國(guó)有企業(yè)在其中扮演著重要的角色，是履行地方政府行政指令的最佳主體。例如，福建省就提出“城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌規(guī)劃、國(guó)有控股、集約經(jīng)營(yíng)”的發(fā)展思路。
 

　　(五)融資模式的創(chuàng)新與EPC等推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展
 

　　福建以市縣為單元打捆城鄉(xiāng)供水項(xiàng)目，創(chuàng)新實(shí)行了投資項(xiàng)目資本金制度，發(fā)揮了財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用。工程建設(shè)多采用EPC或EPC+O的模式，保證了工程建設(shè)的質(zhì)量。在創(chuàng)新投融資模式上，福建的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，采取了“政府主導(dǎo)、債貸融合”的方式，具體如下圖所示。
 

　　(六)全域覆蓋、專業(yè)運(yùn)維，確保城鄉(xiāng)飲水安全
 

　　城鄉(xiāng)供水管理的難度是非常大的，特別是農(nóng)村飲水工程，下一步要逐步構(gòu)建“全域覆蓋、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合”的三級(jí)運(yùn)維管護(hù)體系。具體而言，服務(wù)層級(jí)上可以考慮：建供水所到鄉(xiāng)、建服務(wù)站運(yùn)維到村、收費(fèi)服務(wù)到戶。如果農(nóng)村水價(jià)不到位，可采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式?，F(xiàn)在中央財(cái)政也有資金對(duì)農(nóng)村供水工程的維修養(yǎng)護(hù)給予適當(dāng)補(bǔ)助，特別是在中西部地區(qū)。
 

　　(七)應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)來(lái)提升工程運(yùn)維和監(jiān)管水平
 

　　農(nóng)村供水工程非常分散，靠人管理很難保證效果，因此必須借助信息化數(shù)字化技術(shù)來(lái)提升運(yùn)維管理水平?！?ldquo;十四五”農(nóng)村供水保障規(guī)劃》明確指出要加強(qiáng)信息化建設(shè)：一是縣域?yàn)閱卧∪晟?ldquo;水利部、省、市、縣”四級(jí)農(nóng)村供水管理信息系統(tǒng)；二是對(duì)千噸萬(wàn)人供水工程，水量、水質(zhì)、水壓等關(guān)鍵參數(shù)實(shí)現(xiàn)在線監(jiān)測(cè)，水泵機(jī)組、凈化消毒等主要供水設(shè)施設(shè)備實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控；三是進(jìn)一步推廣智能水表、遠(yuǎn)程繳費(fèi)，提升工作效率，降低供水成本；四是有條件的地區(qū)，推動(dòng)智慧供水應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，提高預(yù)報(bào)、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案能力。
 

　　有條件地區(qū)應(yīng)加快推進(jìn)城鄉(xiāng)供水?dāng)?shù)字化管理系統(tǒng)建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)供水現(xiàn)代化。充分利用數(shù)據(jù)集成、自動(dòng)控制、在線監(jiān)控、智能分析等信息化技術(shù)，構(gòu)建城鄉(xiāng)供水?dāng)?shù)字化管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水工程“運(yùn)行自動(dòng)化、監(jiān)測(cè)信息化、管理智能化、服務(wù)移動(dòng)化”，進(jìn)一步提升城鄉(xiāng)供水一體化管理水平和效能。
 

　　原標(biāo)題：張漢松：城鄉(xiāng)供水一體化發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì)